中国茉莉花革命: 杨建利:从“叙利亚之友” 看联合国的缺失和改革前途(1)

中国茉莉花革命

2012-03-02

杨建利:从“叙利亚之友” 看联合国的缺失和改革前途(1)

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在俄国和中国行使否决权杯葛了联合国安理会有关叙利亚的决议案后,美国、欧盟以及阿拉伯联盟(阿盟)只好另辟蹊径,紧急搭建联合国外的国际机制,于本周五(2012224日)在突尼斯召开了有70个国家参加的“叙利亚之友”国际会议,讨论和决定对叙利亚阿萨德政权实施制裁和对反对力量进行支持的方案。
联合国安理会常任理事国俄国和中国均未出席,由于联合国杯葛在前,这两个国家拒绝介入“叙利亚之友”国际会议,在国际舆论看来是顺理成章的事,并为感此到惊讶。
本文不打算探究这两个国家的表现及其背后的逻辑,也不打算分析“叙利亚之友”国际会议所决定的方案内容,而是想就联合国因应对叙利亚局势而再次暴漏出的严重缺失展开讨论。
联合国是上个世纪第二次世界大战刚刚结束时,为了避免类似的战争再次发生,在五个主要战胜国—当时的世界强权—的主导下而建立。
虽然联合国宪章在前言里“重申基本人权,人格尊严与价值,以及男女与大小各国平等权利之信念”,也把“增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”列为联合国的宗旨和原则的一部分,而且三年之后更是颁布了人类历史迄今为止最伟大的集体宣言—世界人权宣言;
但是由于创建联合国的特定历史背景,集体安全、世界和平、避免战争以及与此直接相关的议题长期主导了联合国的思想和实践,而人权议题不是被束之高阁就是落坐冷板凳。
反观这段历史,“人权”在联合国的命运在一定的程度上是可以理解的。那是一个几乎全神关注战争与和平的年代,因此对国家主权非常敏感,联合国宪章从一开始就明确规定了“本组织系基于各会员国主权平等之原则”。
二战后许多原殖民地国家独立纷纷加入联合国,它们—大部分是专制国家—借助国内民众因刚刚脱离异族统治而志气昂然的民族主义情绪,在国际场合要求主权平等,虽然它们从来没有在联合国里享有和安理会常任理事国同等的权利,而且基本上没有摆脱冷战两个阵营中的“大哥”们对其本国政治的干预和控制,它们对国家主权的言辞上的强调却制造了主权至上的舆论氛围。
相当一个时期,在人们的主流意识中,干预一个国家的人权状况就对该国主权造成侵害,因此就违背了会员国主权平等的原则。世界强权,无论是民主国家还是专制国家,出于自己战略利益的考量,对独裁者盟友的人权侵害睁一只眼闭一只眼;
最明显是冷战时期尤其是早期,美国这样的自由阵营的领袖在人权侵害问题上也袒护了许多独裁盟友,为了修正这个缺失,自上个世纪70年代末,卡特总统开始了人权外交,推动各国的人权改善才正式成为美国外交政策的一个组成部分。
联合国成立六十多年来,大多数原专制国家转型成为民主国家,世界人权事业蓬勃发展,时至今日,人权高于主权已经成为主流意识。人们已经认识到,独裁者所强调的国家主权实际上是和他统治下的人民的主权不是一体的,是分割的,独裁者无非是借人民的主权为盾牌抵挡国际社会的人权干预,这样的国家主权常常是人民主权的大敌。
任何一个国家的政府都无权占有、代理其国民的人格,更无权对其任意蹂躏,每个国家的政府不仅无权侵害而且有责任保护其国民的基本权利,这已经成为当今世界的共识。因此,一个国家的人权侵害问题—尤其是严重的大规模的人权侵害而且政府是直接或间接的施害者时—就不仅仅是一个国家的内政问题,而是全人类的公共问题。
我们知道,解决一个社会的公共问题是政府的天然责任,事实上,公共问题的存在原本是政府存在的必要性前提。按照这个逻辑,国际社会的公共问题的解决的责任就应该落到“世界政府”的身上。
虽然,我们还不能说联合国是世界政府,但是它的宪章所揭橥的宗旨,它在文化、环保、科研、人道救援、维和等国际社会公共领域里所发挥的功能(虽然常常差强人意),人们对其角色的普遍理解和期待,以及它是由各国的纳税人的钱供养的事实,使其成为最接近世界政府的国际组织,我们可以称其为准世界政府。
因此,就人权议题对成员国进行干预,保护人权、推动人类人权状况的普遍改善就成为联合国不可推卸的责任。然而,联合国组织机制的缺失恰恰就这里暴露出来了。
首先,联合国(全体)大会的决策是一国一票制,成员国的投票权重和它是否民主国家无关。虽然这一决策机制符合了成员国之间的平等原则,但是,它给独裁者留下了利用联合国机制为己所谋的空间。
比如,许多像中国、利比亚、古巴这样严重的人权侵害国家可以利用联合国大会的决策机制成为联合国人权理事会成员,朝鲜可以担任裁军会议的主席,沙特阿拉伯、伊朗这样的严重侵害妇女权利的国家可以成为联合国妇女状况委员会的成员,等等,如此这般,就难怪联合国推动人权事业成效不彰了。
这种状况自然促使人们思考一个挑战性问题:不代表本国公民的政府是否有资格在联合国投票,尤其是在人权议题(也就是一个政府应该怎么对待自己的人民的议题)上?人们不禁要问:它在为谁投票呢?
一个值得注意的事实是,联合国的成员国大多数已经是民主国家,假如这些民主国家秉持对人权原则的真诚坚持而投票的话,那些独裁国家在联合国并不会拥有他们实际上拥有的那么大的空间。在这一点上可以说,许多民主国家是不负责任。
可以理解的是,一些看似不负责任的行为是出于对本国短期利益的考虑而做的,但是我们不能忽视联合国强权政治传统对他们的影响,而联合国的强权政治传统主要是靠安理会常任理事国一票否决制凝固下来的。
安理会常任理事国一票否决制是联合国宪章第27条规定的,联合国宪章还规定,非安理会常任理事国一致通过联合国宪章不得修改,换句话说,对联合国宪章的修改,包括对安理会常任理事国的一票否决制的修改,安理会常任理事国也有一票否决权。联合国从一开始就为保存强权政治量身定做了制度性盔甲。
也许有人会问,既然联合国(全体)大会的决策机制不像安理会那样,并没有赋予任何国家比其他国家更大的投票权,那么,重要的决议绕过安理会通过联合国大会进行表决不就可以了吗?
其实不然,联合国宪章规定,在联合国的所有机构里,包括联合国大会在内,只有安理会的决议对成员国才有制约力,其他机构的决议均属非制约性决议。这就难怪许多国家即便是在看似更民主更具权威性的联合国大会进行投票也表现了不认真对待的态度了。
从严格的意义上讲,安理会常任理事国一票否决制与联合国宪章的其他条款所揭橥的平等等原则有着根本的冲突,实践也证明,这一机制非但没有在避免战争上起到什么正面作用而且长期以来还是阉割联合国保护人权功能的工具。
早在1972年,时任联合国秘书长的瓦尔德海姆就在他的年终报告里指出,世界集体安全的机制完全掌控在几个强权手中,更像是19世纪的事,而不应该是20世纪的事。


今天我们已经进入21世纪的第13个年头,人类已经步入人权高于主权的时代,即便安理会五个常任理事国都是民主国家,这一机制也是不合理的,更何况中国这样的世界上最主要的人权侵害国堂而皇之地端坐在安理会常任理事国的席位上。
中国不仅是独裁国家而且是世界其他独裁国家的最大保护伞,正像它和俄国一起否决联合国安理会对叙利亚制裁的决议案时表现的那样,联合国的任何人权措施只要是它认为是直接或间接对其政权不利的,中国都会利用其一票否决权进行杯葛。
在这样的情况下,要想绕过安理会,就要绕过联合国,这正是叙利亚之友做的。我们不禁要问,假如这个临时搭建、参与广泛的国际机制成为未来国际社会对世界人权状况进行集体干预的先例,这将对联合国的改革前途甚或是联合国的整体地位有什么影响呢?VOA
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