2017-09-25

「刀把子」在谁手中?警权阴影下的中国政法系统

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警权独大的传统、维稳体制的建立,使得公安成为政法系统中的强势领导者。其权力边界,是政法势力起伏变化的根本所在,也是影响中国法制的最大不确定因素。

2017830日,公安在四川德阳进行的反恐演习

政法系统,这一中国语境下的特殊词汇,涵盖了公安机关、检察院、法院、安全、司法等诸多部门。由于其囊括了全国范围内的司法、执法职权,可以对公民进行“合法伤害”,所以在中共政治语境里,“政法系统”又有“刀把子”一称。

要加强和改进对政法工作的领导,选好配强政法机关领导班子,不断提高政法队伍思想政治素质和履职能力,培育造就一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的政法队伍,确保刀把子牢牢掌握在党和人民手中。

习近平,20151月在中央政法工作会议上的讲话

20147月,原中共政治局常委、中央政法委书记周永康被调查。他曾拥有极高实权,被外界称为“政法沙皇”,其治下的中央政法委统御着军队以外的全国暴力机关,并独揽维稳工作大权。五年政法委书记任内,全国维稳经费(即官方所称公共安全预算)更一度超过国防预算。

在周永康卸任后,中央政法委书记退出了以习近平为核心的新一届政治局常委会,权力斗争引发的制度变革也开始在政法系统内逐步发酵。

然而,以公安、检察院、法院(简称公检法)为核心的中国政法系统,究竟由谁话事?三大部门之间,如何合作与制衡?“政法委”是履行“协调”职能,还是掌握“领导”权力?“政法委书记”又是否如外界所想象般能一手遮天?

警权独大:政治运动与社会控制的“毒树之果”

2002年,周永康任公安部长,正式开始了他在政法系统的任职之路。在担任公安部长时,周永康同时兼任中央政治局委员、国务委员、中央政法委副书记,成为改革开放以来首位进入政治局的公安部长。自周之后,公安部长都由副国级领导人(政治局委员或国务委员)担任,地位骤升,且实权远大于“两高”(最高人民法院与最高人民检察院)首长。

但是,公安部有如此地位,并非是新鲜事。这与中国政法系统长期依赖公安力量的传统有密切关系。

首先,早期公安部军事化色彩明显。中共建政前,公安部原属中共中央军委。中央人民政府成立后,公安部转入政府序列,但仍一直由中央军委委员、后被授予解放军大将的罗瑞卿主管。由此,公安部在创立之初,便实行“级别高配”,且与军队关系密切。罗瑞卿的继任谢富治同样为军中将领,在担任公安部长期间,更官至国务院副总理、政治局委员。

其次,公安部自创立之初,便手握重要职权。在罗瑞卿时期,公安部承接了镇压反革命运动、三反五反、肃清反革命运动等多项政治运动,形成了公安主管政治保卫工作的传统。事实上,公安部在隶属于中央军委时期,就是由华北局社会部组建而成。中共的社会部,职权包括政治保卫和情报工作。1949年后,社会部的政治保卫工作被划入公安部,后来逐渐演变成了公安部国内安全保卫局(对内称“公安部一局”,简称“国保”)。

国保工作不仅涵盖范围广,且由于工作隐蔽,时常游走在法律之外,权力难有制约。一般来说,“国保”划归于哪一部委,就会极大扩充了该部委的实权。中共国保部门的设立,参照了苏联模式,但管辖机关却完全不同。在苏联,国内保卫工作由内务部管理,之后整个国家安全部也被并入内务部;而在东德,则由国家安全部(又称史塔西,Stasi)统管对内保卫和对外情报工作。苏联内务部和东德史塔西也都因其下辖“政治警察”而掌握了超级权力。

在历次政治运动中,公安系统逐渐将全国的户口、治安和政治清洗等任务都纳入职权范围,代管了本应由民政部门负责的社会管理权,甚至一度控制司法审判。中国的律师制度在1959年被取消,直到1980年《律师暂行条例》颁布,中国大陆近超过20年没有律师,而司法系统也长期被公安压制。大跃进时期,公检法合并,便是以公安为主,凡是公安机关逮捕定案者,基本都会由检察机关批捕,由法院依照公安机关意志进行审判。更有甚者,在公安主导政治运动时期,国务院和人大也会配合修改法律法规。公安系统变成了超级执法机构和社会管理机构,甚至吞并了部分立法权。

公安做大的背后,实际上是中共进行社会控制的需要。毛泽东时代,中共社会控制深入方方面面,治理成本极高。从户籍制度到政治监视,都需要依赖公安的人员力量在各级、各地完成大量琐碎、繁杂的工作。

书记地位如何决定政法委权力?

1988年,中央政法委被撤销,重新改为政法小组,这是推动政治改革的赵紫阳所设计的方案。“小组”与“委员会”的主要区别是,小组没有常设机构,只有办公室,职能人员进一步缩小。同时,中共规定政法小组不开会议不发文件,仅负责日常指导与协调。此时,政法小组组长由中央政治局常委、纪委书记乔石兼任。

不过,仅仅两年后,由于“六四事件”对中共社会管制所带来的震动,“中央政法委员会”再次恢复。1992年中共十四大后,由最高人民法院院长任建新兼任中央政法委书记,乔石后改任全国人大委员长,但仍领导政法工作。

在这一时期,中央政法委书记往往来自立法机关(全国人大)和司法机关(最高人民法院)的首长。如彭真所言,中央政法委是“要给中央当参谋,而非司令、政委”。换句话说,上有党委领导,下有公检法各司其职,由其党委和党组向中共中央、国务院党组负责,政法委本身的决策力有限,更多是为党委工作提供便利。

但在1990年代末,中共先后成立“中央维护稳定工作领导小组”(简称“维稳小组”)和“中央防范和处理邪教问题领导小组”(外界通常将其常设机构称为“610办公室”),这两个部门都是党务机构,分别负责维稳和法轮功问题,部门首长由中央政法委书记兼任。政法委书记职权也因此有所扩张,得以调动更多部门配合其工作。

但整体来说,这一时期全国各地政法委的权力并没有外界想象中的大。

在中国,评估一个部门是否有实权的重要指标有两个,一个是决策权,一个是人事权。在案件审批制度被取消后,政法委主要是履行协调指导职能,其权力的大小要靠政法委书记个人的政治地位决定;政法委也不具有对公检法干部的直接任命权。在不少地方,除政法委书记外,副书记和其他协调人员多是年事已高的临退休老干部;政法委的财政经费亦十分有限,亦不如公检法各部门。

政法委真正开始权力扩充是在2002年之后。中共十六大将政治局常委人数由7人增至9人,中央政法委书记得以进入政治局常委会。此时,两届政治常委罗干、周永康先后统揽政法工作,在常委会内形成一块完整的割据力量。

但本质上,政法委的权力扩张,是建立在公安系统首长垄断政法委书记的基础之上。警权独大的传统,加之维稳体制的建立,使得公安在政法系统内部处于明显强势地位。

来源:端传媒西西皮



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