2016-10-25

中国土地财政真相

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我讲述城市化原理的时候,先讲宏观和微观部分,最后才讲中观部分。宏观部分讲的是两次大工业革命把人类从暗无天日的农业社会解放出来(第一次是1820年左右的工业革命,把人类从农业中解放出来;第二次就是当下正在发生的机器人+互联网,把人类从工业流水线上解放出来)。微观部分讲的是人往高处走,人类追求自由、美好、平等、尊严生活的梦想,就业、生活、上学三大指标,指引着人类不断向少数城市集中,集中,再集中。城市化是个体用脚投票投出来的。

当代中国的城市化,自始至终和「土地财政」捆绑在一起。

这两个部分,本质上都属于「规律」。人力很难抗拒。所以要先讲规律。中观部分讲城市化的诱因,或者介质。比如政府规划,只是媒介,起桥梁和引导作用。有很大的人为因素,尤其是进入城市规划时代,人为因素作用就更大。但也必须先服从规律。

世界那么大,未来真正的城市建成区面积,也许不会超过地球表面总面积的5%。那么,为甚么这些少数地方会成长为城市,大部分地区却不可能成为城市?历史的原因有很多,气候和地理因素是硬约束,矿产、资源有可有能先是正约束后来是负约束(「资源的诅咒」),交通,政治,经济,文化等等都是诱因。工业革命以后,虽然矿产资源以及人为规划的工业,会在一定时期人造城市,但是如果严重违背规律本身,最终还是会以失败告终。比如我们曾经发生的大小三线建设,就是如此。

当代中国的城市化,自始至终和「土地财政」捆绑在一起。时至今日一直由政府规划主导。成也萧何,败也萧何。土地财政有功,但过远大于功,后患无穷。

所谓土地财政,就是城市土地由政府垄断,学习香港的土地储备制度(香港这一制度的起因是英国政府「租赁」中国土地,是有法律缘由的),城市建设用地只能由政府收储然后对外出售,任何个人和企业无权出售和变更土地用途。这给县级以上城市政府卖地求财和城市化扩张带来极大的便利。政府规划扩张成为当代中国城市化的根本诱因。

有人推荐厦门大学教授、前厦门市规划局局长赵燕菁传播很广的14000字长文《土地财政:历史、逻辑与抉择》给我,让我谈看法。我说:「1、他不懂城市化;2、他头脑中几乎完全没有自由市场观念;3、关于土地房产税制改革,大部分和我意见相近。」

赵燕菁先生对土地财政给了极高的评价,他说:

「中国城市化模式的大突破,起始于1980年代后期。当时,依靠农业部门为中国的工业化提供积累的模式已难以为继。深圳、厦门等经济特区被逼仿效香港,尝试通过出让城市土地使用权,为基础设施建设融资。从此开创了一条以土地为信用基础,积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来广受诟病的『土地财政』。」

「随着1998年住房制度改革(『城市股票上市』)和2003年土地招拍挂(卖方决定市场)等一系列制度创新,『土地财政』不断完善。急剧膨胀『土地财政』,帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。成百上千的城市,排山倒海般崛起。无论城市化的速度还是规模,都超过了改革之初最大胆的想像。从人类历史的角度观察,这样的高速增长,只能用惊叹来描述。」

「的确,没有『土地财政』,今天中国经济的很多问题不会出现,但同样,也不会有今天中国的城市化的高速发展。中国城市伟大成就背后的真正秘密,就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度──『土地财政』。可以说,没有这一伟大的制度创新,中国特色的城市化道路就是一句空话。」

他甚至把「土地财政」抬到了「『土地财政』是中国和平崛起的制度基础」这一前所未有的高度:

「西方国家经济崛起的历史表明,效率较低的税收财政,无法完全满足城市化启动阶段原始资本的需求。为避开国内政治压力,外部殖民扩张、侵略,便成为大多数发达国家快速完成积累的捷径。这就是为甚么中国之前的发展模式,必然带来扩张和征服,新崛起的国家一定要和已经崛起的国家发生碰撞和冲突。」

「有人认为全球化的时代的跨国贸易和投资,可以帮助发展中国家选择非武力征服的外部积累模式。的确,战后一些孤立经济体在特殊的政治条件下,依靠国际贸易和投资完成了原始资本的积累。但这并不意味着中国这样的大型经济体也可以复制这样的发展模式。」

「中国之所以能『和平崛起』,真正原因,恰恰是由于『土地财政』的融资模式,使得中国不必借由外部征服,就可以获得原始积累所必需的『初始信用』。土地财政的成功,确保了『和平崛起』成为中国模式的内置选项。」

事实上,改革开放后尤其是1998年城市住房商品化以后,中国城市化乃至中国经济的迅猛发展,并非土地财政的功劳,而是来自三个方面:

19491998长达半个世纪人为阻止城市化,1980年代开始允许农民自带口粮进城和1998年开始城市住房商品化,城市化的补课效应,就像蓄满水后的三峡大坝一样,积蓄了极大的势能;

外向型经济打开了国际市场,把中国变成了世界工厂;

1990年代以后在中国全面铺开的现代金融制度开启了从政府、开发商到个人「向未来借钱」的康庄大道。尤其是开发商的房地产预售制度和个人消费者最低两成首付、最长30年贷款的住房按揭制度,瞬间释放了至少20倍于传统经济的财富力量!(5300元月供就可以扛起125万元的房子,其中按揭100万元。按传统经济模式,每月积储5300元,20年才能储足100万。而且还要非常强大的定力,才能保证这钱不会用到别的地方。)

赵燕菁先生认为「外部殖民扩张、侵略,便成为大多数发达国家快速完成积累的捷径」,「『土地财政』是中国和平崛起的制度基础」,更是对历史,对何以为财富,对城市化的基本无知!

财富的本质来自于交易,并非一切易朽之物质,实乃无形之信用与信心也。不信,请看看民主神话曼德拉治下之约翰内斯堡主城之万户萧疏鬼唱歌情状也。在金本位和物质匮乏的时代,我们还可以说抢到了东西、抢到了黄金就抢到了财富。但是在一个信用经济和信用货币(甚至电子货币都可以取代纸币)时代,靠掠夺财富已经不再是零和博弈,而是「杀敌一千,自伤八百」的负和博弈。如果货币就是财富,各个国家争相印纸币就行了。但若没有信用支撑,那些纸币还不如冥钞。

今天,不论作为世界第一大国第一强国的美国,还是亚洲四小龙或五小龙的崛起,都不是靠对内或对外殖民和掠夺而来,而是靠法治、信用基础上的自由贸易。

尤其对于城市化而言,土地、房产都是不可移动之物,抢夺有何用哉?世界之大,中国之大,真正的城市化用地,5%已经绰绰有余矣!北上广深外加杭州厦门6座城市,5万平方公里土地,扣除山地、湖泊、河流,拿出三分之一土地来建设城市,平均容积率是3,可以容纳5亿人口;平均容积率是9,可以容纳15亿人口。

今日中国,有多少国家级、省级、市级、县级开发区,土地占用多年,但是长年荒废,芳草萋萋?!

中国若没有土地财政,而是通过私人土地交易的累进税制来积累城市发展资金,会比土地财政健康太多。政府垄断土地和城市规划的土地财政制度,制造的问题至少包括以下几个大方面:

1.首先是城市规划和扩张愈来愈走向百姓福祉的反面,政府和官员的短期政绩利益超越了百姓的长远利益。就是赵燕菁先生也承认的:「『土地财政』另一个后果,就是『空间的城市化』并没有带来『人的城市化』──城市到处是空置的豪宅,农民工却依然在城乡间流动。」

以经济建设为中心的政府考核指标,加上1994年分税制导致中央和地方的权责分离,导致地方政府高度依赖于土地财政,也就是卖地财政。土地财政支配下,我们看到一幅明显有别于世界其他国家和地区的中国城市化奇观:超级大城市在试图严厉控制人口和限制建设用地供应,各地方政府,上至省会,下至小县城,却在想尽一切办法制造概念,大肆扩张城市面积版图。时至今日,城市土地扩张面积的速度已然是人口增速的3倍,已建成和将建成面积可容纳34亿人口,各地方政府仍然意犹未尽,想尽办法继续卖地──故意把高铁站、地铁站等交通枢纽设计到远离现有城镇的地方,意图「引导」城市搬迁。甚至于实在卖不动地了,那就玩医院、学校的搬迁游戏,人为加大城市运行的成本。这样的成本,今后的城市居民几十上百年也未必消化得了──除非相关交通枢纽或学校、医院重新搬回市中心。

明明是三四线城市住房供应已经过剩,却还在不断地试图用政策「去库存」。为了卖地卖房,一些地方政府甚至和开发商联手制造「地王」,制造房价要大涨的假像以诱骗买房人进入。腾讯网今日话题第3672期(2016-10-08)《拍出地王,最高返还80%土地出让金,地方政府为何如此慷慨?》披露:2014年,在《华夏时报》的一篇报道中,有业内人士表示,「有些企业之所以能承受地王的高地价,是因为之后可获得接近50%的总地价返还。如果地块涉及棚户区改造,地价返还金额更可高达80%以上。」

它意味着实际地价只是炒作地价的五分之一!2016年上半年,各地方各种离奇古紧的「地王」频出,你嗅到了甚么气息呢?真的相信「地王」指引下的中小城市化、大城市郊区化是未来的一条康庄大道吗?在地方官员眼前的政绩和财政追求已然制度性、系统性超越治下民众和所在城乡整体利益和长远利益的时候,你还相信政府规划一定符合城市化发展规律?一定符合未来城市的发展方向?

中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中国诚信信用管理股份有限公司20161021日联合发布的《9月宏观经济月度数据分析报告》称,当前房地产的库存减少主要是一、二线城市,三、四线城市的房地产库存不降反升,而库存压力最大的地方恰恰是三、四线城市。其中,201617月,全国房地产库存水平比2015年底累计减少约471万平方米,而十大城市库存水平累计减少约1509万平方米,这说明十大城市以外的其他城市库存水平反而增加了1038万平方米。中国人民大学国家发展与战略研究院研究员刘晓光代表课题组解读了报告:分化中复苏本是一种常态,但与前几轮房地产复苏相比,本轮复苏分化的程度和速度大大超越以往,可能诱发强劲的虹吸效应,成为影响复苏走势的不利因素。

超级大城市的发展,正如宇宙之成型,从一个奇点开始向四周扩充;而当宇宙进入收缩周期,则从四周向奇点收缩。也如万有引力定律,愈大、愈集中的城市效率越高,愈有吸引力。它完全突破了行政管理区域的限制。

但是在「土地财政」的逻辑支配下,各地方政府都以行政区划为参照系,各自为政,一直在坚持空间扩张的发展逻辑,与城市化规律、与人的城市化和百姓长远福祉、与保护环境与资源的集约式发展背道而驰。

2.也正是在上述行为逻辑下(跟主政官员的知识结构无关),土地财政极大地绑架了国民经济和国民财富。赵燕菁先生文章也承认:「『土地财政』虽给中国经济带来的诸多好处,但这一模式也引发了许多问题。这些问题不解决好,很可能会给整个经济带来巨大的系统风险。其后果,不会小于税收财政曾经带来过的『大萧条』、『金融风暴』、『主权债务危机』。土地『□收益』已经成为很多企业特别是地方政府信用的基础。一旦房价暴跌,如此规模的抵押资产贬值将导致难以想像的金融海啸。广泛的破产不仅会毁灭地方政府的信用,而且将会席卷每一个经济角落,规模之大中央财政根本无力拯救。」

城市面积可以在土地财政支配下短期迅速扩张,房价也可以在政府和开发商合谋制造地王等欺骗性措施下迅速暴涨,但长期存在的房价涨跌,却不是政府可以说了算。今后的麻烦势必要全国人民共同承担。最简单办法只有发通胀税让全国人民为土地财政下的地方债买单。

3.土地垄断供应,阻碍了城乡之间的自由流动。城市企业和居民不能向农村自由购买土地和房屋,加速了乡村沦陷;也阻碍了资本向乡村流动,进一步助涨城市房价。加剧了城乡之间的落差。诚如读者「天人合一之境」所言:「土地自由迁徙自由用脚投票,大城市化超级城市化,亦可能实现城乡良性互动。而土地垄断加户籍藩篱却会导致农村衰败故乡沦陷。「天女散花」式的城镇化是闭门造车的计划经济思维。社会学家费先生上世纪九十年代建议老家再造两个中心城市,当时即遭广泛质疑,更被现实发展证明是晚年败笔。」

4.政府垄断土地供应,人为加剧了大城市用地紧张和房价暴涨。国土部最新发布的一份重要文件被很多人忽视了:国土资源部、发改委、住建部举行了新闻发布会,介绍了「人地挂钩」的新的土地供应制度。提出20152020年全国新增建设用地总规模约3900万亩,其中包含了进城落户1亿人口的各类用地需求,初步估算为1200万亩。然而没有一亩安排在超大城市、特大城市。文件还提出,超大和特大城市的中心城区原则上不因吸纳农业转移人口安排新增建设用地。

5.政府垄断土地供应,给了一些官员「造福家乡」的极大便利。这种「造福家乡」,有可能以牺牲效率和其他地区民众利益为前提。比如耗资达几千亿元的曹妃甸建设等等。以天下之公为一己之私,各级各处皆有。

6.土地财政下,政府垄断土地供应,政府既是运动员又是裁判员,丧失中立立场,加剧官民矛盾。在中国,被征地拆迁逼死的人何止成千上万?

7.政府垄断土地供应,垄断征地和拆迁,而不是市场自由交易,政府收取增值累进税制度,极大地拉大了贫富差距。占全国人口总数不到3%的被征地农民和极少数被拆迁的城市居民,凭空掉下大笔财富,而更多新进城的农民,以及那些从中小城市进入大城市的市民,则必须承受不断涨高的房价。

来源:东网 / 童大焕 独立学者



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1 条评论:

匿名 说...

看不见希望了……哎!

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